Accords Artemis : Une réinvention du droit de l’Espace dans le fond et la forme

Article écrit par Valentin Degrange, expert en droit spatial, chargé d’études à l’Institut d’Études de Stratégie et de Défense (IESD), Faculté de Droit, Université Jean Moulin Lyon III.

Le 16 novembre 2022, le nouveau lanceur lourd américain Space Launch System a décollé avec succès du mythique pas de tir 39B au centre spatial Kennedy, en Floride. Dans l’attente de la fin du voyage du vaisseau Orion en orbite cis-lunaire et avant son retour prévu le 11 décembre, cet évènement invite à nous pencher sur les accords Artemis de la NASA.

Adopté le 13 octobre 2020 par huit États (Australie, Canada, Italie, Japon, Luxembourg, Émirats arabes unis, Royaume-Uni et États-Unis) avant d’être rejoints par treize autres pays, dont la France, ce document vise à encourager la « coopération pour l’exploration et l’utilisation civile à des fins pacifiques de la Lune, de Mars, des comètes et des astéroïdes ». D’aucuns pourraient penser que les accords Artemis constituent le plus récent continuateur des grands traités du droit de l’Espace, adoptés durant la guerre froide à partir de 1967. C’est d’ailleurs la volonté affichée par le texte lui-même qui, dans son préambule, affirme l’importance des traités de l’Espace. Celui-ci marque pourtant une rupture profonde avec ses prédécesseurs, tant du point de vue de l’instrument utilisé que des principes qu’il proclame.

Les principes des accords Artemis sont les suivants d’après la première déclaration de la NASA :

• Exploration pacifique : Toutes les activités menées dans le cadre du programme Artemis doivent être à des fins pacifiques
• Transparence : Les signataires des Accords Artemis mèneront leurs activités de manière transparente pour éviter toute confusion et tout conflit
• Interopérabilité : Les nations participant au programme Artemis s’efforceront de soutenir des systèmes interopérables pour améliorer la sécurité et la durabilité
• Assistance d’urgence : Les signataires des Accords Artemis s’engagent à fournir une assistance au personnel en détresse
• Enregistrement des objets spatiaux : Toute nation participant à Artemis doit être signataire de la Convention sur l’enregistrement ou devenir signataire avec empressement
• Publication des données scientifiques : Les signataires des Accords Artemis s’engagent à la diffusion publique d’informations scientifiques, permettant au monde entier de nous rejoindre sur le parcours d’Artemis
• Préserver le patrimoine : Les signataires des Accords Artemis s’engagent à préserver le patrimoine spatial
• Ressources spatiales : L’extraction et l’utilisation des ressources spatiales sont essentielles à une exploration sûre et durable et les signataires des accords d’Artemis affirment que ces activités devraient être menées conformément au Traité sur l’espace extra-atmosphérique
• Déconfliction des activités : Les nations des Accords Artemis s’engagent à prévenir les brouillages préjudiciables et à soutenir le principe de la considération voulue, comme l’exige le Traité sur l’espace extra-atmosphérique
• Débris orbitaux : les pays des Accords Artemis s’engagent à planifier l’élimination sûre des débris

NASA

Il conviendra donc ici de mettre en lumière les changements qui s’annoncent pour le droit de l’Espace, tout d’abord en constatant que les instruments contraignants semblent être voués à disparaître au profit du droit souple, puis en démontrant que les grands principes du droit de l’Espace, et notamment l’Accord sur la Lune de 1979, se voient clairement remis en question.

[Pour en savoir plus sur les traités cités dans cet article, allez lire TRAITÉS ET PRINCIPES DES NATIONS UNIES RELATIFS À L’ESPACE EXTRA-ATMOSPHÉRIQUE]

Zéro gravité, zéro contrainte

La première innovation des accords Artemis est évidemment son caractère non contraignant. La création d’un nouveau traité similaire à ceux déjà existants rencontrerait en effet certaines difficultés. Outre l’apparent recul du multilatéralisme depuis la fin des années 1990 aboutissant aujourd’hui à un retour des politiques de puissance, de tels programmes sont généralement réalisés par des États individuels, et ces activités peuvent concerner des intérêts économiques et industriels importants, mais également un atout stratégique majeur. La conquête spatiale contemporaine est donc moins « l’apanage de l’humanité », comme l’indique le Traité de l’Espace de 1967, qu’un enjeu de souveraineté pour les États. Toutes ces considérations expliquent la réticence de ceux-ci à se contraindre et la préférence d’accords internationaux à portée limitée.

À ce titre les accords Artemis s’inscrivent dans leur temps : promouvant la coopération dans un domaine qui nécessite souvent la mise en commun des connaissances et des investissements, cet instrument se garde bien de poser quelques obligations que ce soit à ses signataires. Bien qu’il réaffirme dans son préambule l’importance du Traité de l’Espace de 1967, de l’Accord sur le sauvetage de 1968, de la Convention sur la Responsabilité de 1972 et de la Convention sur l’Immatriculation de 1975, le texte lui-même se contente d’un vocabulaire relativement permissif. Si les rédacteurs « entendent mettre en œuvre les principes » de l’accord (§1), le contenu de cette mise en œuvre se voit renvoyer à de futurs accords, ententes ou autres instruments qui devront être adoptés par les signataires (§2). De même, l’usage du conditionnel ou de la mention d’« efforts raisonnables » est de mise dans quasiment toutes les dispositions du texte.

En somme, les États-Unis, à l’origine des accords Artemis, semblent avoir compris que l’avenir de la coopération spatiale internationale ne passe plus par des accords multilatéraux contraignants, mais bien par le droit souple. Destiné à encourager les comportements souhaitables et à créer des pratiques sur le long terme, le Soft Law a déjà démontré qu’il pouvait être utile en matière spatiale avec notamment les lignes directrices sur l’atténuation des débris spatiaux du Comité Inter-agence de Coordination de Débris Spatiaux (IADC) en 2002, qui ont servi de base à celles élaborées et adoptées par le COPUOS en 2009. Bien que non contraignantes, la majorité des agences spatiales nationales appliquent ces règles depuis des années, celles-ci contenant un certain nombre de règles pleines de bon sens. Reste à savoir si les accords Artemis, qui contiennent comparativement peu de règles de nature technique, auront la même influence.

Plus pragmatiquement, l’objectif de ce texte est probablement d’offrir une alternative au controversé Accord sur la Lune de 1979.

L’accord sur la Lune est mort… Vive l’accord Artemis !

L’Accord régissant les activités des États sur la Lune et les autres corps célestes, conclu le 18 décembre 1979 et entré en vigueur le 11 juillet 1984, a en effet une effectivité toute relative. S’il semblait être le continuateur naturel des quatre traités précédents, il est loin d’avoir rencontré le même succès. Alors que le Traité de l’Espace de 1967 a réussi le tour de force de recueillir 111 ratifications à une époque où il n’y avait que deux puissances spatiales crédibles et que, sur les trois autres conventions citées par l’accord Artemis, c’est la Convention sur l’Immatriculation de 1975 qui a le plus faible taux de ratification avec 71 États parties, l’Accord sur la Lune, lui, n’en réunit que… 18 ! Et parmi les parties à celui-ci, on ne trouve ni les États-Unis, ni la Russie, ni la Chine, ni la France c’est-à-dire aucune des grandes puissances impliquées dans la recherche spatiale.

La raison de cet échec réside probablement dans l’article 11 de l’Accord, qui réaffirme non seulement le principe de non-appropriation exprimé pour la première fois à l’article II du Traité de 1967, mais qui consacre surtout la Lune et ses ressources naturelles comme « patrimoine commun de l’Humanité ». Cette expression, qui présageait un système de partage des bénéfices de l’exploitation des ressources lunaires, fut particulièrement mal accueillie par les grandes puissances spatiales. L’accord Artemis, lui, prend le parti plus pragmatique de noter le « soutien essentiel » que peut apporter l’exploitation des ressources spatiales aux futures activités spatiales tout en rappelant les principes du Traité de 1967, beaucoup plus flexible dans son interprétation.

Au-delà de ces considérations, Artemis constitue par ailleurs une tentative d’orienter les futures activités spatiales dans une direction plus compatible avec les ambitions américaines. Entre l’autorisation implicite de l’exploitation des ressources spatiales y compris par des « partenaires […] commerciaux » particulièrement nombreux aux États-Unis (Préambule), la mention de la planète Mars dans l’accord – une innovation coïncidant avec les objectifs américains – la protection du patrimoine historique – principalement américain – ou encore le nom même d’Artemis (jumelle d’Apollo), tout semble être fait pour replacer les États-Unis d’Amérique sur le devant de la scène spatiale. Dans un contexte de compétition affichée avec la République Populaire de Chine, elle-même l’œil rivé vers l’espace, cet accord Artemis prend un tout autre sens.

Mais les inquiétudes qui portent sur ce texte concernent principalement la réinterprétation, voire la subversion, des principes historiques du droit de l’espace et notamment celui de non-appropriation.

La Lune en copropriété ?

Comme nous l’avons vu plus haut, l’accord Artemis n’hésite pas à confirmer la tendance dominante de ces dernières années sur l’interprétation dominante de l’Article II du Traité de l’Espace de 1967 : si l’appropriation de la Lune et des corps célestes est interdite, rien n’empêche d’en exploiter les ressources naturelles. L’utilisation de ressources in situ afin d’assurer un développement durable des activités humaines dans l’espace est en effet « essentielle » comme l’indique le texte. Le mystère reste cependant entier concernant les modalités de cette exploitation, le rôle des « partenaires commerciaux » dans le cadre de celle-ci, ou même la manière dont les bénéfices de cette exploitation seront attribués. L’avenir de l’exploitation des ressources lunaires semble donc encore incertain mais il est possible que leur utilisation puisse s’étendre au-delà de programmes strictement étatiques.

Mais l’innovation la plus détaillée et la plus controversée de l’accord Artemis est inscrite dans son §11 sobrement intitulé « prévention des interférences ». Cette disposition, en plus de rappeler l’importance du principe de respect de l’intérêt commun du Traité de l’Espace, encourage en effet les parties à la mise en place de « zones de sécurité », c’est-à-dire une « zone dans laquelle [des] mesures d’avis et de coordination seront mises en œuvre pour éviter les interférences nuisibles ». Ces zones, dont la taille, la portée et les mesures associées varieront en fonction de l’activité qui y est livrée, sont à terme temporaires. Mais un certain nombre d’États s’inquiètent de voir celles-ci devenir des territoires appropriés de facto par les parties de l’accord. Cette inquiétude est par ailleurs renforcée par les déclarations de l’US Air Force qui a fait le 21 mars 2022 une demande de propositions pour un projet de Cislunar Highway Patrol System (CHPS), autrement dit… une patrouille de l’Espace ! Une flotte de satellites aurait alors pour mission d’orbiter autour de la Lune, afin notamment de veiller au respect des zones de sécurité. La limite entre utilisation et appropriation est mince.

Ce texte, et la notion de zones de sécurité, nous invite tout de même à envisager une autre possibilité : l’apparition d’un régime sui generis en ce qui concerne l’exploitation des ressources naturelles de la Lune, ou simplement son occupation pour la réalisation de certains projets. À cet égard, une comparaison avec le régime de répartition des orbites et des fréquences par l’Union Internationale des Télécommunications pourrait se révéler tout à fait pertinente. Celui-ci permet en effet une forme allégée d’appropriation des orbites terrestres par les États qui présente certaines similarités avec les zones de sécurité. Cette appropriation est elle aussi limitée à des zones déterminées, et en théorie temporaire bien qu’il soit possible de faire des demandes d’extension. On peut envisager un système similaire pour la Lune, où les États pourraient obtenir des permis d’occupation temporaire pour la réalisation de divers projets. Même la pratique des « satellites papiers » au sein de l’UIT pourrait y être transposée, permettant ainsi aux États sans capacités spatiales de tirer un profit de l’occupation de la Lune.

En somme, si l’accord Artemis inquiète certains membres de la communauté internationale, il ne constitue finalement que la continuation logique du droit international général et du droit spatial en particulier. Il reste par ailleurs possible d’éviter une monopolisation par les puissances spatiales en développant un régime approprié à partir de l’accord Artemis. L’avenir nous dira ce qu’il en est.

Par Valentin Degrange